ユーロタワー/駐日欧州委員会代表部より
ヨーロッパ統合と持続可能な発展


 




 今年になってスタートしたユーロによる通貨統合が成功をおさめ、ヨーロッパの連合が単なる経済的な統合に終わらず、一種の連邦国家のような形の政治統合に向かっているらしいことがはっきりしてきました。
 このヨーロッパ統合の試みは、世界が直面するさまざまな大きな課題に対応するために、社会、経済、政治の仕組みを新たに組み立て直そうという、強い意思をともなっています。今回の特集では、この試みから何が読みとれるかを調べてみることにしましょう。

▼通貨統合----ヨーロッパ統合への大きな飛躍

  99年の1月1日、ヨーロッパの11カ国で単一通貨「ユーロ」の使用が開始されました。最初は、ユーロの通貨が流通する訳ではありませんが、遅くとも2002年7月1日以降は、通貨統合に参加した各国の通貨はなくなり、ユーロだけが流通するようになります。
地域委員会の議場風景
(駐日欧州委員会代表部ホームページより)

 これまでは為替変動のリスクがあるために国境を越えた取引には不確実性がつきまとった訳ですが、そうした制約がなくなり、また、各国の物価のちがいも明瞭になるため、域内の経済的な取引が格段に活発になり相互連関が深まるのは間違いがありません。
 すでに、EU内での関税などの撤廃による物の移動の自由、資本の移動の自由、人の移動の自由(EU構成国の国籍をもつ者の移動)も保障されているので、これに通貨統合が加わることで、EU域内で国境のない単一市場が実現しつつあるのは、確かなことです。  マルクやフランといった各国通貨がなくなって、ユーロという通貨を日常的に使うようになるということは、人々にとってヨーロッパの統合が身近な現実として感じられるようになるという面でも大きな意味をもつと言えます。それだけでなく、通貨統合の下では、
<駐日欧州委員会代表部>のサイトの<ユーロと政策の責任分担>で説明されているように、欧州中央銀行と各国中央銀行が欧州中央銀行制度をつくって金融政策を実施することになりますから、各国が個々に金融政策を行うことはできなくなります。いうまでもなく、金融政策は、財政政策とともに、国の経済政策の重要な一環であった訳ですから、通貨統合に参加する国は大幅な経済政策の制約を受け入れることを意味します。つまり、参加国は重要な主権の制限を受け入れて、ヨーロッパというレベルでの政策の統合をはかることになる訳です。こうした意味で、通貨統合が軌道に乗るとすると、これはヨーロッパ統合の進展という点で画期的なことなのです。こうした大きな飛躍をともなうものであるために、数年前までは、通貨統合が本当に実現できるかどうか、専門家の間でも疑問視する声が多かったのです。

 ▼持続する統合への意思

  戦後のヨーロッパ統合は今日に至るまでの約50年の間に、途中様々な危機的状況を経ながらも一歩一歩着実に進展してきました。この間、各国の利害が複雑に絡み合い、しかも各国政府首脳など関係者の人物の顔ぶれが何度も入れ替わっていった中で、統合を進めるという基本方針が一貫して保たれてきたことには驚かされます。これには、戦後世界におけるヨーロッパの凋落に対する危機意識がいかに強かったかということに加え、ヨーロッパの統合という理想主義的とも思える構想を、長期的な視点に立った具体的な事実の積み重ねによって着実に現実のものとしていくという、石造の教会堂を数百年にわたって築き上げていくのにも似た、問題解決への堅固であると同時に柔軟な姿勢が働いています。
 欧州石炭鉄鋼共同体(ECSC)の構想から実現までを担い、今日のEUの基礎を築いたフランスの経済学者ジャン・モネは、個人的な経験を後世に伝えることはできないという限界を認識したうえで、「制度の寿命は人間よりも長い。もし適切に作られたものならば、制度は蓄積され、続く世代の英知に引き継がれることが可能になる」と語っています(*)。現在までのヨーロッパ統合の歴史は、ユーロ誕生による目先の損益にばかり関心を向けがちな私たちに、社会の在り方を構築していくヨーロッパの巧みな技術を示しているといえるでしょう。

▼ヨーロッパ統合への歩み

 通貨統合の成功は、ヨーロッパ連合が自由貿易連合という範囲にとどまるのではなく、ヨーロッパ連邦のような政治的な統合体に向っていくことを内外に強く印象づける出来事と言えます。では、一体、どのような経緯で、こうした飛躍が可能になったのでしょうか。
地域委員会の議場風景
(駐日欧州委員会代表部ホームページより)

 <駐日欧州委員会代表部>のサイトの<欧州統合の歩み>を見ると、経緯が年表にまとめられています。
 現在につながるヨーロッパ統合の動きは、1951年にベルギー、西ドイツ、フランス、イタリア、ルクセンブルグ、オランダの6カ国で調印された「欧州石炭鉄鋼共同体設立条約」(パリ条約)に始まります。これにより、翌52年に欧州石炭鉄鋼共同体(ECSC)が誕生し、紛争の要因ともなりうる西ドイツとフランスの石炭鉄鋼資源が共同管理されることになりました。この条約の背景には、二度にわたるドイツとフランスの戦争を反省し、戦争をすることが不可能な相互依存関係をつくるという考え方がありました。
 ECSCによって加盟国の石炭鉄鋼産業が急速に発展したことから、1957年には同じ6カ国で「欧州経済共同体設立条約」および「欧州原子力共同体設立条約」(ローマ条約)が調印され、これを受けて翌58年に欧州経済共同体(EEC)と欧州原子力共同体(ユーラトム)が設立されました。
 さらにECSCとEEC、ユーラトムの3共同体は、1967年からは機構的に統一され、欧州共同体(EC)と呼ばれることになりました。ここまでは先の6カ国によって、主に経済や市場の面を主軸にヨーロッパの統合が進められた時期であるということができます。
 ここまでが戦後のヨーロッパ統合の第1段階だとすると、1969年にオランダのハーグで開催されたECの首脳会議をもって第2段階は始まったといえます。この会議で、当時のフランス大統領ジョルジュ・ポンピドーらによって提唱された「完成・深化・拡大」というスローガンが、これからのヨーロッパ統合が進むべき当面の目標として設定されたからです。
 しかし、1970年代は、ヨーロッパ統合への歩みはあまり進捗せず、80年代半ばになって展開が加速するようになります。

▼80年代半ばからの統合への加速

 ヨーロッパ統合に向かっての動きが加速するきっかけとなったのは1986年に採択された「単一欧州議定書(SEA)」です。このSEAでは、欧州連合(European Union)の形成と市場統合の推進を目標として掲げ、欧州議会の権限を強化し(<欧州連合の機構--欧州議会>、各国閣僚とEC委員からなる欧州理事会の政策決定のルールを変更し、全員一致ではなく特定多数決で採決される範囲が広げられました(<欧州連合の機構---閣僚理事会>)。SEAがつくられる過程で、ドイツのコール首相は、連邦議会で「私たちは政治統合で------ヨーロッパ合衆国の構築で、前進したいと考えているのでしょうか。それとも、ECが何となく上等な自由貿易地域のままでありつづけることを甘受しようとしているのでしょうか。」と述べて1985年が正念場であると語っています(森井裕一さん<単一欧州議定書の形成過程>)。そして、SEAの採択によって、統合への動きを加速できた背景には、日本などからの経済的な脅威に対抗するには、ヨーロッパの経済的な統合とテクノロジーの強化を急がなければならないという各国の意識が強くあったようです。ドロールEC委員長が1992年末までにEC域内の多くの非関税障壁を取り除き「国境のないヨーロッパ」をつくるという市場統合の目標を前面に出したことが、SEAの採択を促進したといわれています。
 さらに、1989年のベルリンの壁の崩壊と東西ドイツの統一に向かっての動きが、ヨーロッパ統合の深化の重要なきっかけとなったようです。つまり、この状況の下で、将来ドイツはヨーロッパ統合からそれて独自の道を歩み出すのではないかという危惧が各国に生まれ、これを打ち消すために、ドイツはヨーロッパ統合に積極的な姿勢をとったからです。こうしたドイツの動きとEC委員会のリーダーシップがうまく結びついて、1992年の欧州連合条約(マーストリヒト条約)の調印にこぎつけることができたのです(森井裕一さん<欧州共同体と国民国家体系>PDF形式ファイル)。この欧州連合条約の中で、通貨統合を進める手順が決められました。

▼統合の政治的モデルをめぐる混迷

 上で触れたように、通貨統合が実現することによって、各国政府が経済政策の余地が狭まることを受け入れ金融政策はEUのレベルに統合される訳ですから、ヨーロッパ統合が単なる市場統合ではなく、連邦制的な政治的統合に向かって大きく前進したことになります。
 しかし、この間の推移は、経済のグローバル化や激しい国際的な競争などに対応するために、またベルリンの壁の崩壊によって激変する政治状況の中で求心力をつくるためにヨーロッパ統合を急速に進めたという面が強かったと言えます。その結果、ヨーロッパの政治的な統合がどういう新しい政治的なモデルをめざすのかという点での合意が不明確なままに、EUレベルでの政策形成-遂行機関の機能が強化するという事態が起きています。
 欧州単一議定書や欧州連合条約で欧州議会の権限が強化されましたが、欧州議会が意思決定に加わる範囲は限られているのが現状です。そのため、各国議会が立法権をもつ各国政府の権限が縮小すると、「EUの共通政策が拡充されるほど域内市民による民主的統制のチャンスが低下していく」(臼井陽一郎さん<EUの政治システムをめぐる問題状況>PDF形式ファイル)という問題が出てきています。そういう観点から、新しい政治的なモデルが不明確なまま、EUの権限が拡大していくことへの危惧が出てきています(欧州議会の役割の変遷については、堀田守冶さん<EUにおける民主主義の赤字>に詳しい分析がある)。
 反面では、臼井陽一郎さんが<21世紀に向けたEUの挑戦>で書いているように、各国は、通貨統合に参加できる条件を充たすために、緊縮財政や経済の効率化のための徹底的な改革を進めてきました。つまり、通貨統合に置き去りにされてはならないという目標を掲げることで、既得権益にしがみつくことを許さない改革がなされたのです。このように、ヨーロッパ統合に向かう動きは、新しい環境に適応できなくなっている社会経済的な仕組みを見直し、新しいモデルを模索する強い意思をともなっています。
 そうした点で注目すべき点のひとつが、EU、各国政府、地域の間の相互の関係がどうなっていくかということです。つまり、ヨーロッパ統合が進む過程で各国政府の権限が小さくなっていくのに対して、地域の権限は大きくなる傾向が出てきています。地域や都市が中央政府の政策に規制されずに自律的に意思決定できる範囲が広がり、EUもそうした傾向を促進するような政策をとっています。その結果、地域のレベルでは、人々がさまざまなテーマを通じて意思を反映できる可能性は大きくなりつつあります。さらに、こうした地域のレベルの動きが従来の国民国家の枠を越えてつながっていくという動きが強まっています。
 このように、さまざまな動きが錯綜していて、ヨーロッパの政治統合のための新たな政治システムのモデルがはっきり見えていない状態です。しかし、錯綜した状況の中で、21世紀の社会、経済、政治の仕組みの新たな設計思想のさまざまな提案がなされつつあるといえます。

▼EU〜国〜地域地域の関係----補完性原理

 ヨーロッパ統合をめぐる動きの中で出てきた、21世紀の社会、経済、政治の仕組みについての設計思想のひとつと言えるもののひとつが、EU、国、地域といった異なる統治の異なるレベルの関係についての「補完性原理(Principle of Subsidiarity)」というものです。
 この考え方は、1992年の欧州連合条約の中で「共同体は当該の目的が加盟国のレベルでは十分に達成され得ず、------共同体レベルによってより良く達成される場合のみ補完性の原理に基づき行動をとる」(森井裕一さん<欧州共同体と国民国家体系>PDF形式ファイル)というように明記されています。つまり、国のレベルではうまくいかず、EUで取り組んだ方がうまくいくと判断されるテーマについてのみ、EUが権限を行使するというものです。
 こうした考え方が前面に出てきたのは、80年代半ば以降、ヨーロッパ統合への動きが加速する過程で、EUへの集権化に対する不安が参加国の間に広がったためです。これまで長い間、ヨーロッパの各国はそれぞれに異なる自然環境や歴史的背景の上に多様な社会や文化を形成し、また各国の政府もそうした特殊な事情に応じて独自の政策を行ってきました。こうした各国独自の政策が統合によって制限されることによって、ヨーロッパ全体の利益のために国の利益が犠牲になるのではないか、自分たち国民の生活が脅かされるのではないかという不満が市民の間に表面化してきたのです。この背後には、自分たちの生活に関わる重要な問題が、自分たちの知らない間に、国の政府ではなくブリュッセルのEUの官僚によって決定されてしまうのではないかという深い不安が横たわっています。
 補完性原理は、このような文脈では、EUと各国政府の関係において、EUが担当するテーマを限定するものである訳ですが、この原理はもともと、カトリックの教会の責任分担の原則で、教徒の生活に密着した地元の教区の役割をできるだけ大きくするのがいいという考え方からきています。そこで、この原理は当然、EUと各国政府の関係だけでなく、各国政府と地方自治体との関係にも適用されることになります。つまり、地方自治体と国との関係に補完性の原理を適用すれば、自治体レベルで対応した方がうまくいくことは個々の自治体が権限をもち、国の行動は国レベルで対応したほうがうまくいく課題に限られるという、原則になります。この原則を適用すれば、地方の自治体に大幅な権限の移転が起きるはずです。
 上でも触れたように、実際、ヨーロッパ統合の進展にともなって、EUレベルの権限の拡大、各国政府の役割の縮小とともに、地域や都市の役割の増大といった傾向がさまざまな形で起きてきています。

▼持続可能な発展へのEUの取り組み

  上で見たように、ヨーロッパ統合の動きは、大きな環境変化に応じうるような社会、経済、政治の仕組みの再設計の意思をともなっている訳ですが、地球規模の環境問題と持続可能な発展という課題へのEUの取り組み方に着目すると、こうした点が具体的に見えてくるでしょう。WebMag7号の<地球環境問題と企業>では、循環型の社会経済への転換という課題へのEUの積極的な姿勢に注目しましたが、その背景には、こうした仕組みの再設計への動きがあるのです。
 環境政策は、EUの共通政策の対象になっているので、EUで決定された環境規制の基準に合うように構成国の政府の政策を調整するようになっています。そうした政策の共通化をはかるためには、環境の現状を測定し評価する方法や尺度などの考え方と情報を共有する必要があります。そのためのEUの機関として、ヨーロッパ環境庁(<European Environment Agency>)が設けられています。この機関は、EUの各機関と構成国の政府の間で考え方と情報の共有をはかるだけでなく、NGO、企業、メディアへの情報提供も重視しています。<About EEA>というページでは、「持続可能な発展をめざす共働的な精神は、健全な知識が開かれた形で共有されれば、人々はみな(持続的な発展に向かって)活発に活動するようになるという確信に基づいている」と書かれています。
 EUの環境問題への取り組みの姿勢で大事なことのひとつは、1997年に調印された新しい欧州連合条約(アムステルダム条約)では、「持続可能な発展(sustainable development)の達成をEUの明示的な目的とする」(<Treaty of Amsterdam>)と明記されたことに示されるように、循環型の社会経済への転換がEUの基本目標のひとつとして位置づけられている点です。従来は、環境保全は経済発展や雇用の確保という目標と対立する目標と見なされがちでしたが、社会経済の枠組みを変更し、政府や自治体、企業、消費者の行動パターンを変えていけば、自然環境への負荷を減らして生活の質を改善していくことと雇用の確保は対立しない筈だという認識がもたれるようになっています。問題は、そうした方向への転換を可能にする社会、経済、政治の仕組みをどうやって見つけだしていくかです。たとえば、EUの政策のページの中の<Environment and Employment>のところを見ると、自然環境を汚染する主体がそのコストを負担するようなルールを明確化して、環境への負荷を減らすような生産方法や製品の開発が企業にとって儲かる仕組みをつくっていけば、そうした投資が雇用の拡大につながるということが指摘されています。

▼持続可能な都市、町をめざして

 持続可能な発展に向けてのEU機関の取り組み方は、こうして問題についての考え方の大枠を整理し、そうした基本的な考え方と情報の共有をはかり、各主体に個々の分野で問題への創意にみちた挑戦を促すというものです。
 たとえば、ヨーロッパ環境庁のサイトの中の企業へのサポートの中には、<ライフ・サイクル・アセスメント(LCA)>についてのガイドが含まれています。これは、WebMag7号でも触れたように、製品の原料の段階から、製造過程、消費者の使用、廃棄という全体にわたっての自然環境への負荷を測定し、それを減らす方法を検討する方法です。
 もうひとつの柱として、持続可能な発展に向かっていくために、地域や都市での取り組みに対するサポートが重視されています。ヨーロッパ環境庁のサイトの中の<Towards Sustainable Development for Local Authorities>によると、1994年にAalborg で「持続可能な都市、町の会議」が開かれて、多数の都市、機関、NGO、EU委員会の代表が参加し、300の自治体がAalborg憲章に署名したそうです。<Aalborg Charter>の中には、「持続可能な都市という挑戦的な課題に都市や町がどの程度取り組むことができるかは、補完性の原理にしたがって、自己統治の権利を与えられるかどうかに依存している」と述べられています。つまり、持続可能な都市に近づくには、都市の中のさまざまな機能の結びつきを再設計して、再生不可能なエネルギーの利用を減らし、廃棄物や排出物を削減していく必要がある訳ですが、そのためには、それぞれの地域の条件に応じた創意工夫の積み重ねが重要です。それぞれの地域に直接に関わる人たちが互いに知恵を出しあって、その地域に合ったやり方を創り出していける条件が不可欠な訳です。他方、中央政府の権限が大きいと、地域の部門ごとの意思がバラバラになって総合的な戦略が立てられません。その意味で、持続可能な発展に向けての転換を実現するには、地域に大きな自己決定の権限と財源を与えるのが有効な方法だということになるのは当然でしょう。「補完性の原理」にしたがえば、持続可能な発展を重視すればする程、地域の権限を大きくする必要があることになります。
 このように、EUの機関のサイトを見ていくと、都市や地域の動きをサポートして、持続可能な発展を実現できる人材の成長や仕組みづくりを促進するとともに、都市や地域どうしの横のネットワークをつくり経験と知識の共有をはかるというシナリオが描かれているのがよくわかります。

 以上では、ヨーロッパ統合について、いくつかの視点に限ってたどってみましたが、これだけでも、21世紀の社会、経済、政治の仕組みへのさまざまな提案を含んでいることをおわかりいただけたのではないでしょうか。ご意見やご感想をメールでお送りください。

(*) 金丸輝男編『ヨーロッパ統合の政治史――人物を通して見たあゆみ――』有斐閣、1996年、38頁

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